經濟櫥窗

葉國俊觀點:上世紀的凱因斯,如何看本世紀的年金改革?

2017/04/24 by 筆震編輯室
葉國俊觀點:上世紀的凱因斯,如何看本世紀的年金改革?
我國政府基於國家財務狀況與現有年金制度公平性,針對軍公教人員所進行的年金改革措施 (以下簡稱年改),簡言之僅「多繳、少領、晚拿」這3個選項。十年前,我國曾任職世界銀行的經濟專家溫英幹教授,即根據美國與國際組織經驗,都直言激進改革不符相關理論與實務,但執政黨大概不會放棄激進改革。也因此本文試圖發揮一些想像力,希望能夠就經濟史角度,談談一些公平正義的概念問題。
 
第一次世界大戰的劇烈消耗,使得英法等戰勝國黃金流失負債累累,不得不切斷貨幣與黃金的兌換聯繫,美國卻因此擁有全球當時總值六十億美元黃金儲備的四分之三。許多人仍無法忘懷過去大英帝國支配全球經濟金融市場的輝煌,認為若要重返往日榮光,自當回到戰前的金本位制度。這樣的說法很有問題,因為過去成功的因素不只金本位一項,甚至可能不是重要因素。後來成為當代總體經濟學之父的凱因斯,在1923年的「貨幣改革論」(A Tract on Monetary Reform.)一書,即力主政府千萬不可恢復金本位,並認為金本位心態,係基於以下三個站不住腳的觀點:
 
首先,過去的契約與債權債務關係都是在金本位下簽訂,脫離金本位等於是使這些契約貶值且違約,造成信用的破壞,這聽起來很像現在政府對軍公教的違約行為。但凱因斯與另一位知名的美國經濟學者費雪 (I. Fisher) 均認為,考量國家經濟實力變化,給予新契約合理的價值,重要性遠高於舊契約的公平,因為前者將不斷出現,而後者因時限較短或即將到期而逐漸消失;
 
其次,維護舊契約的價值,有助於提高國家的財政信譽。然而凱因斯認為,若一國已遭受持久且嚴重的購買力衰退,正確的政策就是讓契約貶值;
 
第三,僅管這點與現在的情況不盡相同,但根據過去臺灣的經驗,軍公教人員的薪資水準、增減與相關福利,常是民營企業的指標。類似的意思是,維護契約的價值,有助於維持整體受雇者生活水準。反過來說,年改則會帶來整體薪資與福利進一步下降的壓力。當然,從好的方面思考,若整體受雇者薪資向下調整,也可能會提升出口商品的相對競爭力。
 
凱因斯力主政府應視國內外政經情勢與成本效益而考慮違約。政府當然可以違約,有史以來西班牙已債務違約十三次且仍屹立不搖。我們自不能以古非今,但從凱因斯站在經濟決策正當性的角度,探討政府政策對既有契約違約與否的選擇,關鍵應在於:(1) 依國家當前經濟實力所訂的新契約價值是否合理,且舊契約時限是否夠短;(2) 契約違約能否不損及政府財政信譽與建全;(3) 契約違約是否有助於整體生活成本下降,或是國家競爭力提升。
 
有了上述三個思考方向指引,解答仍可能是較為複雜的,然而依然有助於我們摒棄曾經流傳的部份謬說:
 
  • 儘管近年增長不若預期,但我國經濟並未遭致戰爭天災等重大衝擊。依據既有經濟實力與未來前景,最適年金水準為何?有無財經專業評估與年金基金操作改進計畫?為何不考慮他國與國際組織採用的4%-5% (即全球基金平均報酬率),作為改革標準?
 
  • 即使軍公教年金制度增加財政赤字,但是我們並沒有數據顯示這是主要因素,或是它的貢獻度有多大?為了廿餘年前即已中止的「十八趴」,此一支出與佔預算比重必然隨時間不斷下降的項目違約,進而付出社會動盪對立與釋憲等成本,是否真的合算?
 
  • 年改若帶動整體薪資福利水準下滑,而被稱作是成本下降與國家競爭力的提升,會是眾所樂見的事嗎?
 
  • 如果地下經濟、逃稅、以及民主化之後不加節制的地方政府支出擴張,才是導致公共財政惡化與國力衰退更為重要的負面因素,我們又怎能視若無睹?(有關逃稅如何造成希臘危機,可參考筆者與何泰寬教授過去在中國時報發表的專欄。)


作者為國立臺灣大學國家發展研究所教授葉國俊 


 
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