能源政策

已經核定延展的採礦權能重做環評嗎?

2017/06/21 by 筆震編輯室
已經核定延展的採礦權能重做環評嗎?
齊柏林的過世,引起台灣民眾的哀悼,也對原本已經核准延展的亞泥採礦權造成影響。據報導,環保署擬於「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」修正草案第11條增訂「已核定礦業用地之礦業權申請展限」,即要求礦權業者於申請礦權展限時必須進行環評,這樣的修正,產生不少問題。

第一,在行政命令層次的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」中規定礦業權展限應經環評,違反法律保留原則:
環境影響評估(以下簡稱環評),是法律要求開發單位於應行環評之開發行為前,須先進行的程序,這是法律對於開發行為者課予的負擔,所以,什麼樣的開發行為要經過環評,必須要在法律條文中明文規定,才能要求開發行為者辦理。環境影響評估法(下稱環評法)第5條對於應經環境影響評估的開發行為,作了明確的規定。因此,礦業權展限是否該做環評,應該在環評法中明文規定始可。

至於「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(下稱認定標準),是基於環評法第5條第2項的授權,就環評法已經規定要做環評的開發行為,「其認定標準,細目及環境影響評估作業準則」等技術性事項做規定,所以,認定標準只是在母法規定要進行環評的開發行為範圍下,規定執行的細節事項,這個標準並不能夠越過母法,把母法沒有規定要做環評的礦業權展限,規定要進行環評。

但認定標準修正草案第11條第1項第1款,卻新增「已核定礦業用地之礦業權展限」文字,將「礦業權展限」納入應進行環評程序的開發行為範圍,逾越違反了法律授權範圍,這樣的修正顯然不合法。


第二,認定標準的修正,顯然誤解礦業法規定、立法意旨,牴觸礦業法,使認定標準與礦業法的規定發生衝突:
草案總說明第八項提到,依照最高行政法院92年判字第936號判決內容,認為礦業權展限屬於新權利的賦予,所以為上述修正,但是這樣的說法有下列問題:

首先,民國(下同)92年12月31日公布施行的礦業法第31條規定,除了有特定事由外,主管機關經濟部對於業者採礦權的展限申請,應該核准,不得駁回,故經濟部認為這是原權利在時間上的延長,並無其他裁量空間,此與92年礦業法修法時行政院送交立法院的條文說明記載「礦業權展限非屬新設定⋯」內容一致。當初立法的相關文書,包括環保署的上級機關行政院、礦業法主管機關經濟部,均表明礦業權展限不屬於新設定,為原權利的時間延長,環保署自應尊重。焉有環保署逾越主管機關經濟部的解釋,甚至是自居於行政院及礦業法之上進行錯誤解讀之理。

其次,最高行政法院92年判字第936號的見解,乃是基於92年修正前的礦業法規定。依舊法第35條之3與施行細則第56條,經濟部對於礦權展限是否准許,是有裁量空間的。因此,92年的法院判決依照當時施行細則第56條的規定,當然認定礦業權展限為「新權利」的賦與。可是,礦業法第31條在92年修正後已將展限申請改為原則上不得駁回,依據舊法做成的法院判決見解,顯與現行法令不符。環保署竟援引這個與新法不同的過時判決,認定礦業權展限是「新權利」賦與,顯有誤會。

第三,規定礦業權展限應經環評,違背了環境法、環境影響評估制度的基本精神:
要知道,環評制度是本於環境法上的預防原則為法理基礎,要求開發者在開發行為進行前,預測開發行為對環境可能造成的影響,進行評估,並提出管理計劃,避免或防止對環境的影響。因此,環評的進行,係於「計畫」階段、實施開發行為「前」為之。這個原則,也清楚的顯示在環評法第1條「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響⋯」、第4條「二、環境影響評估:指開發行為或政府政策對環境⋯可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計劃⋯」、第6條「開發單位於規劃時,應依環境影響評估作業準則⋯」等規定內容中。所以,若開發行為已經進行,對環境的影響已然發生,自無再行環評之理。

依此,當礦權業者之礦業權期限屆滿申請展限時,由於開發行為已進行多年,對環境造成的影響早就發生,如其展限未擴大或變更使用情形,實無必要再進行環評。

此際應注意的是,其開發行為產生什麼危害,如何管理、解決或善後。若開發行為有造成環境污染、影響人民生活,或侵害人民權益或其他影響公共利益的狀況,業者要去解決、補救或賠償,主管機關並可藉由現時的相關法令以行政手段進行規制,這是管理問題。且若開發行為對於環境、人民造成污染或危害,經主管機關限期令其改善、停止工程,遭礦業業者拒絕配合,或是對公益有所妨害,無法補救,或有《礦業法》第27條所列情形,主管機關即可依照《礦業法》第31條駁回業者展限申請。因此,已進行的開發行為如有負面影響,相關法令均有配套規定或措施可資處理現時發生的狀況,實無必要再行假設開發行為不存在而進行環評。

第四,修正草案,違反了環保署原先的函文及解釋所形成的法秩序及信賴,將使人民及產業無所適從:
環保署88年6月17日環署綜字第0034424號、88年8月9日環署綜字第0049519號、89年8月25日環署綜字第0048987號等函文,均表示若為延續租用,且實際採礦用地範圍無擴大或變動情形,無需實施環境影響評估。環保署函文既已多次揭示上開見解,並均一致,已使其他機關、業者對此見解產生普遍的信賴,本於法律安定性、行政的一貫性,實不應任意變更。

最後,環境保護、國土保育、經濟開發之間,是必須兼顧的重要利益,但是,依照歷來的環評案例觀之,環評進行之時日少則2-3年,長者甚至可達10年以上,費時甚久。對業者而言,環評程序除需耗費大量的金錢辦理,主要問題在於時間的延宕及不確定,以及審查過程中諸多不確定因素的干擾,對產業、經濟發展,都有重大影響。因此,如果能夠有效率地進行環評程序,而且不要再疊床架屋重複進行類似程序,避免讓長時間的環評程序形成間接阻礙開發、投資甚至是經濟發展手段,而能兼顧環境保護與經濟開發間的平衡,才是國家之福。




 
◎本文作者為泰鼎法律事務所 游成淵律師。
 
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