司法改革

【張志偉觀點】錯亂的修憲倡議

2017/11/08 by 張志偉
【張志偉觀點】錯亂的修憲倡議
蔡英文總統。(照片來源:蔡英文Tsai Ing-wen臉書專頁)


隨著蔡總統在雙十談話宣佈要推動憲改,執政黨委員、智庫與友好團體紛紛趁勢提出各種憲改倡議,一時間五花八門的憲法名詞令人眼花撩亂。但在這波修憲乃至於制憲的討論中,多的是憲政改革者的各種期待,卻少見對於憲法任務與功能的正確理解。

現代憲法起源於啟蒙時代哲學,強調其限制國家權力(君權)、保障人民權利的面向。因此,憲法國家(Verfassungsstaat)的根本想法是國家權力受憲法拘束,而非反過頭來主張,只要政治人物一但覺得有約束,就急忙想著要擺脫。

修憲門檻與界限

然而在解嚴多年,號稱民主憲政的台灣,卻有論者主張,因為修憲程序「碰到困難,但制憲就不必透過這個程序,只需要公投半數通過就可以」;甚至認為「現有修憲高門檻本身就有違憲的問題,是違反國民主權的原則」。這種說法明顯欠缺憲法學理的支持,應有必要指明其誤解之處。

首先,現行修憲門檻常被某些憲改推動者質疑其門檻過高,導致其修憲幾無可能。但此一理解並不完整,亦有誤導之嫌。目前的修憲門檻及程序係2005年第七次修憲於憲法增修條文中所增設。依憲法增修條文第12條規定,憲法修正須經立法院立法委員四分之一提議、四分之三出席,以及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即屬通過。

此一修憲條文通過時,普受肯定,憲法學者李建良甚至表示「此一修憲係以公民複決取代國大修憲,還憲於民,同時終結往昔國大壟斷修憲的現象,再則表彰主權在民、直接民權,提供人民親身參與憲改的機會,在實踐國民主權、憲政主義上,意義重大。」如今看來,何以當年被認定具有上述正當性意涵的修憲條文,如今卻備受質疑?此一憲改立場的髮夾彎,是否只是因為單純執政後不合己意,即認修憲門檻過高?若真如此,豈不像小孩玩遊戲,輸了耍賴說遊戲規則不遵守了?

事實上,高修憲門檻是成文憲法強調其高於法律位階的必然之理,蓋若修憲與立法程序差別有限,即難以證立何以憲法可以高於法律之法位階邏輯。成文憲法具有的維護秩序、維持穩定、促進整合等功能與作用,莫不以高修憲門檻為搭配。此外,從憲法的整合功能以觀,社會分歧程度越高,越需要高度的修憲共識,以避免因一時的情緒、事件而使得未經深思熟慮的憲法政策輕易成為憲法規範,反而引發更多憲法爭議。

在民主、開放的憲法秩序中,惟有透過高度涵納的憲法裁判與解釋,使社會中有更多的成員更能認同此一合憲秩序,憲法的規範效力與整合功能才能於現實中獲得貫徹。較高的修憲門檻,正可使得憲法拘束者與活動者不會只著眼於憲法文本的修改或增補,轉而認真「行憲」,透過憲政慣例、憲法解釋或法律層面等方式,達成憲法變遷與成長之目的,以累積憲法共識,以達到下一次可能的修憲能量,舍此別無他法。

制憲與修憲

此外,由現行修憲門檻甚高,推導出應以制憲方式為之或是認定違反國民主權的主張,亦犯了制憲、修憲不分的錯誤。正如學理及實務(釋字第499號解釋)普遍接受憲法制定與憲法修正兩者有別的立場,制憲力乃政治上實力,以此制憲力創造了憲法,憲法制定後,制憲力即功成身退,國民主權即內化為憲法基礎,形同備位化;在憲法規制下,修憲權係憲法所賦予之權力,與行政權、立法權或司法權相同,均屬國家權力之一部,屬憲法所規範的對象。因此關於修憲的主體、程序與限制等,均為憲法保留之事項(Verfassungsvorbehalt)。

套用至我國憲改的脈絡下,修憲門檻即為2005年修憲權所定下,即具有憲法位階。這樣的門檻是否有牴觸修憲界限的問題呢?在我國憲法並無如同德國基本法般明訂「修憲界限」,當然應該遵守例外從嚴的法理。而大法官釋字第499號解釋也已明示修憲界限,現行修憲門檻更沒有到了讓國民主權無法行使的地步,自無牴觸修憲界限(憲章)而無效的疑慮。此亦所謂「制憲成之於力,修憲受之於法」的基本理解。若干論者之議,實屬夾帶自我政治傾向的訴求。學理上斷無因修憲困難,遂質變為制憲之理;更何況如前所述,修憲之議必須植基於憲法共識,豈有可能在欠缺共識的情況下,以制憲之名來超越修憲界限。難道修憲需要共識,制憲反而不用嗎?

認真看待憲法

在眾聲喧嘩的憲改樂章中,本文旨在提請留意,在我國憲法規範與憲政現實如此斷裂,人民與政黨彼此間對於國家與憲法認同仍有相當歧見的此刻,與其在憲改號角聲中,隨之翩然起舞,毋寧更應強調維繫基本共識的整合,在每次的憲法實踐中落實憲法價值,質言之,認真看待憲法,好好行憲即可。


 
作者

張志偉

德國慕尼黑大學法學博士,現職為中信金融管理學院財經法律學系暨法律研究所助理教授,專長為憲法、行政法、憲法訴訟法、移民法。

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