社會正義

【甘獻基觀點】敬老津貼不必然排富

2017/11/28 by 甘獻基
【甘獻基觀點】敬老津貼不必然排富
台北市長柯文哲。(照片來源:柯文哲臉書專頁)


近日因為台北市柯市長決定將重陽敬老津貼增列排富條款,多年來各種社福措施是否要「排富」的爭議,再度引起討論。
 
由政府提供人民的各種社會扶助措施,在我國多年來習稱為「社會福利」。不過,「福利」的中文意義往往有額外、多給、施惠之意,此語意與公眾透過國家之力幫助社會弱勢人群以達到社會實質公平正義的目的不盡全然相符。如以社會「扶助」(social aid 或social assistance)措施稱之,可能比社會「福利」(welfare)更為妥適。
 
次者,談論社會扶助措施時,核心的關鍵於「這個人」有無完整的自立生存能力。若無,就是程度不同的「依賴人口」。而當他又沒有足以「依賴」的對象時,國家社會才會需要伸出援手。缺乏「完整自立能力」的人,可能是身體沒有完整的工作能力(以年齡分:未成年、年長;以身體條件分:身心障礙),或是他(們)個人雖有工作能力,但須倚賴他(們)的人過多,從而工作所得的成果(通常是薪水)不足以支應家庭整體所需的經濟弱勢家庭。這種人過去常以窮人稱之,國外最近則開始以社會排除或社會邊緣(social exclusion)來描述這種缺乏資源的景況。在我國的法體系中習慣稱之中/低收入戶。
 
這也是為什麼我們在大部分公領域中會對這四大類(未成年、年長、身心障礙、經濟弱勢/低收入戶)的人有各種優惠、減免或補貼,如水電瓦斯補助以維持客觀的生存條件,或教育費用、門票、交通票這種社會性與他人產生互動的社會性支出補貼。總之,立法的大方向就是,降低這些缺乏完整自立能力之人生存以及參與社會所要支出的成本,以達到社會安全、安定、公平正義、所得重分配等初衷目的。
 
雖然國家用在社會扶助措施的預算與國家其他預算共享同一個大餅,但以降低貧富不均而引起的階級差異目的而論,這些實際用在一個一個活生生的人身上的支出,比起政府節慶燒掉百千萬的煙火,或是可能效益不高卻要花上百千億的硬體建設來說,應該更有價值與意義才是。
 
講回重陽敬老津貼。到底這個「敬老津貼」要被歸類在哪一個立法目的之下?
 
當然,同一個社會扶助通常可能兼具兩種以上的任務。但詳言之,如果我們認定這是一種經濟弱勢的扶助措施,那就會理當去核算他(們)是否符合經濟弱勢的條件,也就是可能要增列所謂「排富條款」,但這筆津貼從此可能改稱「『貧』老津貼」比較精準。反之,如果側重是年長者的扶助措施,主要判準的關鍵就是受領人是否符合年齡條件(如:65歲),因為這個年齡以上的人們通常已經沒有工作所得收入,至於其他條件則屬其次。可以參考類比的例子是:不論這個老人是否有錢,搭公車一律都是敬老票。
 
會用如此的區分另個應加以考慮的點是,一旦增列排富條款,領取的人會變相成為國家認定的「窮人」,而受領人因此可能也會有「不食嗟來食」被污名化、被污辱的觀感,如此一來可能就更加遠離重陽「(尊)敬老(人)」的目的。
 
與此議題相似,同樣經常被拿出來討論的是孩童的營養午餐。如果全體一律免費,那就是一種兒童(未成年人)的扶助措施,所有小孩不分來自貧富家庭一體適用。但如果依照家戶所得收入而區分「沒錢的小孩才免費吃」時,這就成了經濟弱勢的扶助措施。但因為「不用繳錢」就有飯吃而使得經濟弱勢(窮人)小孩在眾多同學之中被標記出來(污名化),反而可能使他成為其他(如:有錢人)小孩欺負或罷凌的對象,結果政府省錢的美意反而可能成了促成了「階級對立從小開始」的推手。
 
以法國的經驗來說,所有小孩在學校吃的營養午餐一律都要繳錢,但是每個小孩依照家戶人口收入的不同,經所在的地區政府核算不同的等級餐費。同樣一份餐點,經濟弱勢家庭的小孩每餐可能只有10到20元台幣,而經濟能力好的家庭小孩每餐約100到150台幣。藉由不同的機構-地區政府-核算、另外收費,以及高度的社會連帶互助意識(solidarity),每個小孩在學校都是「有繳費的吃飯」,既兼顧小孩的尊嚴感受,也沖淡階級的對立,而經濟能力不同的家長依照能力高低對餐費有不同程度的貢獻,進而達到調和階級差異的立法目的。
 
總結來說,台北柯市府在重陽敬老津貼增列排富條款,將此津貼的特徵由「年長扶助措施」推往「經濟弱勢扶助措施」的性質,或許未至「違反憲法平等原則」的地步;但若其目的是促進社會和諧、打破階級對立、鼓勵年長者多與社會互動,恐仍有值得商榷的餘地,而實踐上亦可能有困難—我們得花很多力氣討論要如何往下測量「貧窮」,同理,我們很難具體的往上測定沒有工作能力的人(年長者)如果計較其「富裕」與否。
 
如果北市府有想要節省預算的想法,在執行手段上或許可以考慮將此津貼發放方式改成「登記申請符合資格的長者均予發放」的被動申請但符合條件者均予發放的折衷手段,讓自覺經濟無虞的長者大可不必(自己或請人)花功夫去區公所登記領取;反之,覺得平常生活不是那麼充裕的長者,可以藉由政府逢重陽敬老節的美意去領重陽津貼,讓這個月的伙食多一點加菜金或是添購生活用品,或許是個兩全的方式。

 
作者

甘獻基

巴黎第二大學法學博士生

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