國際事務

【蔡季廷觀點】《台灣旅行法》的法律與外交意涵

2018/03/21 by 蔡季廷
【蔡季廷觀點】《台灣旅行法》的法律與外交意涵
在引頸期盼下,川普簽署了國會所通過的《台灣旅行法》,也引起了兩岸不少的評論,以及國人對未來台美關係進一步升級的期待。本法的主要內容,是鼓勵台美雙方的政府,可以進行更高層次與更全面的接觸、訪問與外交活動。本來正常國家間的外交互動,在台灣的特殊地位下,台灣長期在外交上必須常透過美國國會,施壓美國總統及行政部門。這次雖然川普總統已經正式簽署了該法案,但在簽署前美國官員即表示該法不具拘束力。因此,《台灣旅行法》的法律效力與意義,在國內也產生了爭論。

若從美國傳統行政與國會間長期的權力互動來看,《台灣旅行法》並不是一個那麼特殊的產物。美國國會經常透過有法律拘束力的法案、預算案、決議案或沒有法律拘束力的決議案,作為制衡總統外交與戰爭權的手段。但曾經在歐巴馬總統時期,擔任過國務院法律顧問的前耶魯大學法學院院長Harold Koh曾經說過,美國總統幾乎都會贏得外交權限的戰爭。這句話反映了國會欲以法律手段,牽制美國總統外交權的困難。

隨著美國在二次戰後成為全球外交事務上的領導強國後,就已經看出美國總統在外交權限上,可輕而易舉地運用各種方式,反制國會對行政部門的制衡。近年最常見者,莫過於透過總統以法案簽署聲明書(presidential signing statement)作為反制國會的手段。雖然法案簽署聲明書的合憲性與法律效力一直有爭議,但從其長期被列為美國立法史文件,以及近半世紀美國總統的高度使用情形來看,聲明書內容應具有某種程度的事實上效力。

從過去的憲政實踐可輕易發現,若總統認為國會所通過的部分條款侵害其外交權限時,即會在法案簽署聲明書中表示他將視其為沒有拘束力的條款,而國會幾乎也沒有進一步的反制作為。因此,當美國官員表示《台灣旅行法》不具法律拘束力,而國會也沒有明確的反駁行為時,反映的似乎仍是一貫的「順從」行政部門的態度。《台灣旅行法》採用了在法律上沒有明確拘束力的條款,其實更坐實了行政部門的立場。最關鍵者,在該法中僅使用「鼓勵」台美雙方「應」(should)有更高層次的交往的規定,而不是制定有法律義務的「必須」(shall)有更高層次的互動,即已透露出美國國會在此事件上,其實高度尊重行政部門的外交權限立場。

既然國會如此「順從」於總統或行政部門的外交決定,司法部門有沒有展現出比較「抵抗」的態度呢?不一定,但通常沒有涉及人民基本權利的爭議時,司法部門採取的是跟國會一樣的態度。甚至,聯邦最高法院判決還曾經說過,總統是決定國際關係事務的「唯一官員」(sole organ)。當然,聯邦最高法院如此絕對的說法也受到許多挑戰,但這種尊重總統外交高權的憲政原則,仍充斥在美國的憲政實踐中。因此,除非能證明《台灣旅行法》涉及重大的基本權限制(目前實在很難想像),否則,本法的落實仍將高度取決於美國總統與國務院的政治意志。

不過,既然國會通過了一個具有法律形式的《台灣旅行法》,其意義和一個單純沒有法律拘束力的國會共同決議案(concurrent resolution)還是有所不同。尤其,《台灣旅行法》畢竟是經過參、眾兩院無異議通過的跨黨派法案,總統與國務院不可能沒有感受到國會的政治壓力,並且讓川普總統必須簽署該法案。創造這種政治壓力的本身,或許才是國會制定本法的重要意圖。事實上,從1979年以來,美國就單方面地自我設限其與台灣的外交互動規範。而在面對中國持續崛起的狀態下,美國在外交政策上的選擇,可以是提升台美關係以對抗中國,或降低台灣地位以維持中美間的和平。這兩種選項不必然互斥,而可以同時出現在不同的議題領域。例如,美國可以提升台灣的軍購規格,但又降低與台灣的交往層級。

因此,從中美權力競逐的格局來看,我們應該擔心的是美國會不會在國務院拿掉網站上的中華民國國旗後,在其他領域進一步出現降低台美關係的風險。因此,作者個人對《台灣旅行法》的法律意涵解讀,反而是將行政部門行之有年的台、美交往規範,變成一種法律上的樓地板,但提升交往層級的程度,仍有待行政部門自己做政策決定。換言之,《台灣旅行法》更像是國會透過要求更高層次的台美交往壓力,來避免未來在中美權力競逐的過程中,台美的官方交往層級上出現更不利的政策風險。

無論如何,對現在的中國來說,兩岸關係的本質就是中美關係問題。這從其十九大後的人事佈局,即可明顯看出此一思維。因此,在解讀《台灣旅行法》的意涵與法律解釋時,應該以更平衡的方式理解可能影響本法解釋的國內法律與外交因素。任何一種過度對《台灣旅行法》絕對的解釋,容易造成第一線外交工作人員的誤判。

 
作者

蔡季廷

台大政治系助理教授,美國康乃爾大學法學博士,專長:國際公法、憲法、行政法、國家安全法、法學實證研究

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