能源政策

【高銘志觀點】三贏還是三輸的再生能源發展條例修法

2018/04/17 by 高銘志
【高銘志觀點】三贏還是三輸的再生能源發展條例修法
蔡英文總統。(照片來源:蔡英文Tsai Ing-wen臉書專頁)


影響台灣能源轉型的最重要法案-再生能源發展條例修正草案,已在上週三開始於立法院經濟委員會啟動審議程序。雖然目前有超過八案,但大多數版本草案,都是建立在政院版的基調上。

而在政院版中宣稱可以達到再生能源最大化的條文,也在近期引起重大關注。

中央主管機關得考量國內再生能源開發潛力、對國內經濟及電力供應穩定之影響,檢討及訂定未來二年再生能源推廣目標及各類別再生能源所占比率,並規劃於中華民國一百十四年再生能源發電設備推廣目標總量達二千七百萬瓩以上。」(政院版第六條修正草案)

此次修正將再生能源推廣目標總量達二千七百萬瓩。但這樣的條文規範,會產生什麼樣的問題嗎?若只有該條文規範,是否可能最後反而導致三輸的局面呢?


支票開很大,然後呢?

此一裝置容量目標,相較於2016年底11月能源局提出的再生能源發展條例修正條文當中所列的「一千七百萬瓩」可說是大躍進。但針對這樣的重大突破,再生能源產業照道理要笑得樂開懷,但有嗎?過去一兩年我們只看到政府一再調整再生能源發展的目標,但每年的目標達成量,卻嚴重落後。而面對落後的目標,政府不僅不思考如何迎頭趕上,反而是開出更偉大(不切實際?困難?)的目標。而目前的政院版條文設計也沒有提及任何目標未達成的的檢討機制。


50-30-20喊很大,卻不敢入法?

當然如果只是再生能源發展延宕,也無妨,但近期趨勢卻反而看到火力發電的反撲。政府火力全開的結果,預期將成為替代核電的主力。而火力全開的結果,也可預見到政府未來很難達成一年前在討論電業法時,一直提到的50-30-20(天然氣:燃煤:再生能源)目標。或許也是這樣的原因,導致政府只敢定裝置容量目標,卻不敢將「再生能源佔20%」入法。

而針對此點,經濟部長在面對國民黨柯志恩立法委員質詢時,提到「國際間沒有將20%入法」。若是如此,德國、法國等在再生能源法中,提到再生能源配比目標的國家,也都不是「國際或國家」,歐盟知名的2020年20-20-20目標,也都不是「國際間」的作法。真開心,台灣突然多出了德國、法國、日本等不是國家的朋友!

一贏、避免火力全開引發的空污爭議

因此,為了避免再生能源發展目標,被火電侵蝕,勢必需要有配套的措施。目前的政院版修法,並無法避免此一現象。故為了避免此一現象,不應該以「再生能源裝置容量」為目標量,而是應該要直接以「20%配比」為目標。否則,或許再生能源裝置容量成長很快,但若火力發展更快,就會侵蝕了再生能源的配比。

故若能夠將再生能源配比20%之目標入法,勢必可以避免火電全開之空污爭議,此第一贏也。而國民黨臨時提案的條文,就符合這樣的方向。

第六條 考量國內再生能源開發潛力、對國內經濟及電力供應穩定之影響,中央主管機關應逐檢討與訂定年度再生能源推廣目標及各類別再生能源所占比率,並規劃於中華民國一百十四年再生能源發電占總發電比例百分之二十以上。」(國民黨臨時提案修正條文草案第六條)

二贏、真正刺激綠能發展

然而,這樣的目標,單純就可以刺激綠能發展?目標歸目標,但難道不能有其他配套機制,讓目標能夠更快達標或彈性檢討?在目前的政院版,並沒有針對目標無法達標的配套機制,如何增加政府去除再生能源發展障礙的配套呢?

而針對這樣的問題解答,就在國民黨臨時提案修正條文當中。


前項推廣目標為再生能源發展之下限值,如有未能達成目標之虞,中央主管機關應擬定相關檢討對策方案,相關方案可包括,但不限於:

一、適度調高或維持躉購費率,以加速發展。
二、於半年內,研提法規之配套解決方案。(國民黨臨時提案修正條文草案第六條)

國民黨另一提案版本,也希望能夠將再生能源發展基金,真的用在刀口上,協助綠能產業發展。就以目前超大型再生能源開發計畫所遭遇的融資困境,參考世界各國(如德國、丹麥)的作法,政府相關資金責無旁貸。與其政府一再「坐而言」宣傳綠能商機無窮,不如政府「起而行」自己進來做莊,更能取得國內相關金融產業之信任。
 
第一項基金之用途如下 一、再生能源電價之補貼。 二、再生能源設備之補貼。 三、再生能源之示範補助及 推廣利用。 四、再生能源之貸款信用保 證事項。 五、其他經中央主管機關核准再生能源發展之相關用途。」(柯志恩、王惠美等委員提案)
 
說來奇怪,原先說好的,再生能源可以替代核電,且要以再生能源替代核電的作法,政府與執政黨怎麼突然不敢說了?現在居然改口說,民進黨從來都沒有說要以再生能源綁核電了,不該以綠能綁核電。甚至,近期核電重啟,政府也一再用「再轉」「併聯」等文字遊戲搪塞。

如何讓政府以發展綠能替代核電的決心呢?最簡單的方式,就是讓「綠能綁核電」。與其發展有環境疑慮的新火力機組來替代核電,目前輿情似乎傾向核電之使用。而這也是政府近期處理停電危機的主要手段。既然如此,不如就將這樣的現行作法,乾脆直接入法。而一旦政府積極推動綠能達標時,核電廠就應停止運轉。
 
若無法符合第一項之年度累積發展目標,相關核子反應器設施之運轉執照,應於符合核能安全與原子能相關法規之前提下,辦理一次運轉執照十年或申請換發執照五年之作業;若年度目標達成時,則隔年度核電廠應停止運轉。」(國民黨臨時提案修正條文


三贏、電價衝擊降低「以核養綠」條款

當然,無論是目前政院版二千七百萬瓩目標,或者20%的再生能源配比目標,對全民最大的疑慮,無非是擔心對於電價上漲的衝擊。這或許也是政府在推綠能時,常常「一腳踩油門,卻一腳踩煞車」之狀況。最代表性的例子,便是一旦遇到大型再生能源開發案,如離岸風電、太陽光電,明明產生爆量現象,對於再生能源目標的達成有莫大的助益。但政府卻會進行各種篩選機制,卡住這些計畫的實現。若這些計畫均加以實現,可能也未必可以達到2025的20%的目標,但砍掉這些計畫,應該距離更加遙遠。

當然背後有很多其他原因,但擔心漲電價肯定扮演關鍵因素。為了解決此一問題,難道核電與綠能真的勢不兩立,是一種零和戰局嗎?這在近期政府大量以火力發電侵蝕再生能源配比的作法,露出了一線和解的曙光。而近期「以核養綠」公投的順利推動,也可以看到民心的支持。

實際上,很多推動能源轉型國家,也都有以核養綠的作法。如德國就曾經透過提撥核電稅用以揖注再生能源的發展。依此,國民黨也提出了這樣的草案:
 
核子反應器設施於前項期間,應依其發電量,提撥每度電新台幣0.5元至電價平穩基金。」(國民黨臨時提案修正條文
 
再生能源修法,可以三贏,也可以三輸。若選擇了目前的政院版,肯定是三輸。既然可以三贏,為何要選擇三輸呢?

 
作者

高銘志

國立清華大學科技法律研究所副教授,比利時天主教荷語魯汶大學能源法學博士。專攻能源環境法學,致力喚醒台灣官僚體制及產業,對能源「法律」在能源決策過程重要性之認知。編有《再生能源政策與法律概論》等國內外能源法專書。

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