司法改革

【紀和均觀點】地方自治團體聲請年改釋憲有理

2018/08/23 by 紀和均
【紀和均觀點】地方自治團體聲請年改釋憲有理
蔡英文總統。(照片來源:蔡英文Tsai Ing-wen臉書專頁)


長期以來年金改革議題是一個重要的社會議題,蔡英文總統宣誓整體年金制度改革,並首先針對「軍公教」進行退休金改革。儘管社會輿論多認為現行的軍公教退休金制度,應該配合政府財政與國家發展而有所變動,但是退休金制度畢竟關係著已退休軍公教人員的職後生活安養與保障,且是吸引優秀國人投身公部門服務的配套誘因。因此,應儘可能以最小變動為原則。想不到蔡政府於去年6月27日與29日挾著立法院68席立法委員的多數優勢,相繼三讀通過政院版的「公務人員退休資遣撫卹法」與「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」。兩部新法的通過並沒有平息社會爭議,反因內容太過嚴苛,遭軍公教團體與不少法政學者批評,認為可能有違「禁止溯及既往」、「信賴保護原則」及「比例原則」等憲法原則。例如,任意刪減已退休公教人員的退休金額度、剝奪公立學校退休教師前往私立學校作育英才的工作權,最可議之處是設立公教人員的退休金優惠存款額度上限為32160元,進而可以推斷主事者認定公教人員的長年貢獻國家,只值32160元。

公教團體為免自身合憲合法權益遭到立法行為恣意侵害,除號召退休公教人員分向銓敘部、教育部及各縣市政府提出訴願外,也向司法院大法官聲請釋憲。同時,六個地方自治團體:新北市、花蓮縣、南投縣、苗栗縣、金門縣及連江縣均以「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第28條、第29條、第31條、第32條、第34條、第36條、第37條、第39條、第100條規定(下併稱系爭規定),有違憲疑義」為由,聲請司法院大法官為釋憲解釋或統一解釋。

針對公教團體與六地方自治團體分別提出釋憲聲請,司法院大法官先於今年7/13日以第1479次決議不受理一六八名退休公教人員的四項釋憲聲請案;再於8/10日又在第1481次會議中不受理六地方自治團體的聲請,其理由係認為「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」等系爭規定。其內容如下:
 
「按各地方政府得不經層轉逕向本院聲請解釋憲法之事項,依本院釋字第527號解釋意旨,係指專屬地方自治,而不受中央主管機關所表示之見解拘束之事項;或地方立法機關議決之自治條例、地方行政機關之自治規則,受上級主管機關函告無效,各該地方機關持不同意見之情形;或上級主管機關所作成之處分,涉及地方自治團體辦理自治事項所依據之自治法規違反上位規範之效力問題。惟查公立學校退休人員退休金給付事項屬教育制度之一環,依憲法第108條第4款規定意旨,係應由中央立法並執行或交由地方執行之事項,故尚非專屬地方自治之事項;且公立學校教職員退休資遣撫卹條例第2條雖明定在直轄市之主管機關為直轄市政府、在縣(市)之主管機關為縣(市)政府,然依前揭憲法規定意旨,該條例既係應由中央制定之法律,中央主管機關自具有系爭規定之行政解釋權限及義務,故亦非地方政府可不受中央主管機關所表示之見解拘束之事項。準此,本件聲請與本院釋字第527號解釋意旨所示,地方政府釋憲聲請得不經上級主管機關層轉之要件不符。本件聲請核與大審法第9條規定及本院釋字第527號解釋意旨不合,應不受理。」
 
由此可得第1481次會議不受理決議的論理基礎共有兩項:

一、承擔公立學校教職員退休撫卹資遣制度不是地方自治團體的自治事項

二、該條例既係應由中央制定之法律,中央主管機關自具有系爭規定之行政解釋權限及義務,所以乃是地方政府本應受中央主管機關所表示見解拘束之事項。簡而言之,大法官認為:本案是中央專屬事項,不干地方自治的事,所以不能聲請釋憲。

本文以為,大法官應是錯誤判斷,以為「自治事項」不包括「公立學校教職員退休撫卹資遣制度」,進而誤用了釋字第527的程序要求。

首先,大法官援引憲法第108條第4款「教育制度」係中央立法自為執行或交由省縣代為執行之事項,做為排除自治事項的基準。依憲法第111條的「均權原則」,需全國一致的事務屬於中央權限的標準,中央權限下的教育制度核心,應該是指學位授與的品級、私人興學的條件、各類學校的專精定位,例如大學教育、技職教育、中小學教育及幼兒教育等,國民教育年限以及各級學校的校內業務處理的基本組織。公立學校教職員退休撫卹資遣制度,可以被列入校內基本組織,但是卻不能直接推論「不是自治事項」。就如同六個地方自治團體在釋憲聲請書中所言,憲法第110條第1項亦規定縣立法且執行「縣教育、衛生、實業及交通」及地方制度法第18條第4項第1款及第19條第4項第1款,均授權第一級地方自治團體(直轄市、縣(市))「學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。」享有自治事項。憲法同時將教育領域劃入中央政府的權限與縣地方自治權。過去學者批評此為權限劃分不清云云,然而以當代「多層次治理」理論觀之,制憲者的安排完全符合此理論。舉各類學校的專精定位而言,中央立法者有權制定「技職教育法」、「國民教育法」及各級學位的入學條件及教育方針,但是縣(市)政府可因地制宜來強化地方教育特色。例如苗栗縣政府有制定「苗栗縣國民中小學附設補習學校實施要點」,規範縣立國民中小學附設補校的條件與人員編制;又如台中市政府近期於市政會議中通過「台中市食農教育自治條例草案」,欲在市內高中以下公私學校教學中結合生產、生態與生活,讓農業政策融入教育課程。這些都是地方自治團體就在地教育的規範,教育部從未有任何異議。

其次,我們可以輕易發覺,此次不受理決議將地方自治團體聲請釋憲的條件限縮到「專屬自治事項」。卻忘記釋字550號解釋所受理的地方自治團體負擔健保補助費用案的事實,就是臺北市政府不滿中央法律任意規制地方自治團體必須負擔的健保補助費用比例。該號理由書明文「而社會福利之事項,乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務,除中央外,與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」。可見司法院大法官釋憲前例中並未限縮專屬自治事項,而是肯認確有「中央與地方共同負擔」的自治事項。推演其理由書之意旨,國家與地方自治團體是有可能在社會給付項目有共同負擔的權責;系爭條例第2條亦明定直轄市政府、縣(市)政府主管公立學校教職員退休資遣撫卹事務,再次肯定屬於國家與地方自治團體共同負擔事項。大法官若欲推翻釋憲前例,必須有更強的論理依據,而不是簡單以「該條例既係應由中央制定之法律,中央主管機關自具有系爭規定之行政解釋權限及義務,故亦非地方政府可不受中央主管機關所表示之見解拘束之事項」帶過事實上,這段文字出自釋字第527號理由書最末兩段。主要是指在委辦事項時,本為中央權限的事務,委由地方自治團體所執行之,此時中央與地方自治團體有如同一個行政主體中的上下級行政機關,上級行政機關當然對下級行政機關有指揮監督之權。若地方自治團體恐執行委辦事項的法律或法規命令有違憲之虞,亦應按司法院大法官審理案件法第9條「其聲請應經由上級機關層轉」。可是,如本文所言,公立學校教職員退休資遣撫卹事務實為中央與地方共同負擔的自治事項,根本就不是委辦事項;大法官不該兩次扭曲地方制度法及公立學校教職員退休資遣條例的立法意旨,而用程序不受理的方式,破壞了地方自治的人事與財政高權核心,更遺憾的是白白斷送一次釐清實體爭議的機會。
作者

紀和均

法國巴黎第五大學公法與公共政策碩士,現為台北市立大學通識教育中心講師

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