國內政治

【陳述恩觀點】誰說公投連署只能「一次送件」?

2018/10/22 by 陳述恩
【陳述恩觀點】誰說公投連署只能「一次送件」?
「以核養綠」公投申請案,領銜人黃士修與中央選舉委員會的再送件與補件爭執,隨著臺北高等行政法院10月17日的裁定,讓爭議暫告一段落。高等行政法院(難得的)儘速作出假處分裁定,適時發揮了司法「定分止爭」的功能,著實值得喝采。
 
觀察近日有關送件、再送件、補件等議題,明明是法律問題,但除了在高等行政法院兩造(黃士修與中選會)有稍微真刀真槍的在法律辯論之外,太多的發言都沒有盯著法律看,實在令人感到可惜。
 
得先說明的是,人民參與公民投票與否,涉及人民的參政權,除非你能把眼睛蒙起來,說公民投票法第7條「中華民國國民,除憲法另有規定外,年滿十八歲,未受監護宣告者,有公民投票權」的規定不存在,否則依公投法所定公投案的連署成案規定、投票資格規定,怎麼可能不是憲法上、法律上的政治性權利?對這種權利限制、侵害怎麼可能不受到法律保留原則(要限制,就必須有法律依據)的保護?
 
我們如果仔細看現行公民投票法,有關連署人名冊送件的規定只有出現在公民投票法第12條第2項:「公民投票案連署人名冊,應由提案人之領銜人,於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起六個月內,向主管機關提出;逾期未提出者,視為放棄連署。」
 
換句話說,依照法條的規定,唯一對提出連署人名冊之限制,只有「提案人之領銜人,於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起六個月內向主管機關提出(公民投票案連署人名冊)」。就「如何」向主管機關提出,如主管機關要求,(1) 只能在上班時間提出,或是 (2) 只能送交至中選會指定的點交查核地點,那也還在法條合理的解釋範圍之內。但若中選會硬要說(不管透過什麼形式),提案人於領取連署人名冊格式之次日起六個月內「只能一次」提出全部連署人名冊,則是明顯的超出法律條文文義—法律什麼地方規定,只能送件一次?而且要全部送件完畢?
 
提出連署人名冊,屬於公民投票案成案與否之關鍵行為,所以中選會上述的任一種行政行為都對法律賦予人民公民投票權「增加法律所無之限制」。應該是中立客觀的獨立行政機關竟然帶頭違法行政?
 
中選會還說,如果准許多次送件,會增加後續行政作業尤其是送交各地戶政機關查核不便。是的,為了讓行政程序流程方便,我們的確容許行政機關在行政程序上用表格、分類(如健保納保薪資分成不同級距)的方式舉措。但行政程序的方便,不能成為用來增加法律所無之限制的理由。換言之,中選會真的覺得這樣很麻煩,那只能請行政院提案到立法院修法,自己用「方便」為由就硬幹,這種抗辯在法律上根本站不住腳。
 
有人用考試交卷做比喻,認為「以核養綠」公投連署在第一次交卷(第一次送連署名冊)後,就不可以再第二次交考卷。
 
用交考卷當作公投提案的比喻其實是引喻失義。以考試來說,在交卷那一刻就生死已定,成績好壞全憑考卷答題情況。但公投提案則不同。公投就算成案,也不代表提案方即獲得政治法律上的勝利;反之,反對方也可以在實際公民投票當天,盡力政治動員去否決該公投的提案。換言之,公民投票真正的戰場是在實際公投那一天,而不是在前面的提案階段。如果真要用考試當作譬喻,比較好的類比,應該是公投提案類似考試的「報名」。法律條文已經明白寫著,從向報考機關說「要報名」(領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼)後,六個月內要繳交「報名資料」(公民投票案連署人名冊)。也就是說,這六個月內,報名資料是一份一份的來,還是全部一起來,還是有些先來有些後來,至多造成收件單位的不便,但只要是在六個月內,應該都沒有逾越報名期限才對。
 
退萬步言,假如真的用考試交卷做比喻,正副監考官在整場考試過程中,不管法律條文的規定,各自分別在不同場合向媒體或立委放話,次第改變並減少考試收卷的時限,這又是一場什麼奇怪的考試呢?
 
另一個問題是:那如果有第二次、第三次的送件,後續的「依公民投票法第13條規定查核人數不足30天通知補提」的「起算日」要從何開始?這裡的確存在不同的法律解釋空間,也可能是個法律問題。但別忘了公民投票法第12條第2項已經設定了6個月的上限,在提案人之領銜人領取連署人名冊格式後6個月內,提早「關閉」收受連署人名冊大門的行政舉措,都是明顯限制人民法律上參與政治的權利,我們對不該容忍這種行政舉措,以嚴守法律界線。然而,由法律、政治博士學者專家組成的中選會正副主委及委員們,在這種法律ABC上卻不能站住雙腳,實在令人感到可惜。
 
臺灣實行公民投票的經驗相當不足,最近為了公投綁縣市長選舉的確暴露出許多問題,其中有心人士(意圖)干擾連署結果,用死亡連署、幽靈連署、亂寫連署的方式衝高連署總數但卻有大量無效連署,尤為著例。如果要讓戶政機關早一點參與(如國內只能憑身分證到有連線的戶政機關列印連署書,海外必須憑有效護照才能在駐外辦事處列印連署書),或許可以減輕行政查核的重擔,但也會增加連署成案的困難度。但無論如何,嚴守法律原則,「『以誠信方法為行政行為』,並應「注意當事人有利及不利之情形」(臺北高等行政法院裁定)才是正途。
 
有個不能說的真相是,如果代議民主(也就是立委諸公)做得好,直接民主(公投)的功能就不是那麼顯著。臺灣這次一口氣冒出這麼多個公投,然後產生更多的問題,某程度來說也是對立委諸公表現滿意度的照妖鏡。
 
法律不應該為特地政治立場服務,在政治混濁的時期,法律人更應嚴守法律原則,這才是法治國理念設計之目的。筆者衷心期盼中選會以及後續可能產生行政訴訟程序中不同角色的法律人,保有法律人良知,蒙上正義女神的眼罩。

 
作者

陳述恩

司法實務工作者

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